迈向万亿工业强市珠海如何腾出发展空间
全国首部专门规范的地方性法规《珠海经济特区工业用地控制线日施行。图为珠海高新区智慧产业园。南方日报记者钱文攀摄
给全市工业用地划红线，像保护生态资源一样确保工业用地规模。5月10日，珠海市人大常委会召开新闻发布会，解读《珠海经济特区工业用地控制线管理规定》。这是珠海首次通过特区立法严格管控工业控制红线，也是全国首部专门规范工业用地控制线的地方性法规，将于今年6月1日施行。
根据规划，珠海在“十四五”时期将加快构建现代产业发展格局，到2025年，全市目标工业总产值将突破1万亿元。实现万亿工业目标，需要备足土地资源。但另一方面，珠海当前也面临着用地总量少、用地产出效率不高、土地用途变更预期突出等现状。实现产业大发展，亟待一系列破冰举措。
土地资源，是推动城市产业发展的一项基础性要素配置。高效的工业用地，可以为招商引资或增资扩产项目提供坚实的空间保障。珠海市人大常委会法工委主任雍灵认为，以立法形式将工业用地作为战略资源加以保护，更有利于控制工业用地流失、稳定工业用地总规模，并以优化布局、加强工业低效用地整治来提高土地节约集约利用效率，在多个层面强化工业发展空间保障，有利于加快产业大发展大提升，推动珠海工业经济及经济特区建设高质量发展。
此前，珠海市人大常委会成立了专题调研组，围绕产业发展用地保护问题开展调研，以立法引领城市高质量发展。
法规提出，工业用地控制线管理要遵循总量控制、严守底线、分类定策、提质增效的原则。法规对工业用地设“双底线”：全市工业用地控制线范围内的总用地面积不得低于全市建设用地总面积的30%，工业用地面积不得低于工业用地控制线%。
珠海市人大常委会法工委副主任王咏霞介绍，该比例是在充分听取各方意见的基础上，结合珠海实际并以“十四五”期间工业总产值突破1万亿元目标的工业用地需求为测算依据确定，工业控制线经珠海市政府划定公布后，将作为规划严格执行，这就稳定了城市工业发展规模预期。
同时，珠海还明确对工业用地实行分线管理、分类定策，强化土地用途管控。
该法规分别就一级控制线内、一级控制线外以及二级控制线内的土地用途作出了规定，明确除法规规定的特定情形外，不得改变土地用途或者调出工业控制线；工业控制线内的城市更新项目严禁“工改商”“工改居”。
法规支持在二级控制线内、一级控制线外集中配套建设各类服务设施，用地应当优先保障工业园区配套的公共服务、市政公用、环保、道路交通设施、绿地与广场。
王咏霞强调，该法规将保障性租赁住房排除在配套项目之外，从制度上防止工业配套项目“房地产化”的可能性。
此外，该法规还特别规定了低效用地处置制度，明确列举了六类低效用地，授权市政府制定低效工业用地的具体认定标准和处置办法，加强对低效工业用地的监管。
法规明确，对工业用地批而未供、供而未建、建而未尽、旧厂房用地低效、开发利用低效、经济产出低效等工业用地，市、区政府及有关部门应当依法处置。
上月底，珠海市召开产业发展系列政策新闻发布会，明确首年熟地整备不少于7000亩，保障重点项目用地需求。
事实上，管控工业用地这一行动在广东早有部署。2018年，《广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展的若干政策措施（修订版）》出台，提出“各地市要划设工业用地控制线”，充分保障工业用地供给。在此之后，深圳、佛山、东莞、广州等地先后出台工业用地分级管控的规范性文件。
“该法规的一大创新之处，是以规划和权属结合的做法,将工业用地控制线精准落实到具体地块。”珠海市自然资源局总规划师李清介绍，广东周边城市大多将工业控制线以区片化进行划定，而珠海此次的做法强调工业用地管理的精准性和制度刚性。
具体而言，划分工业用地过程中，区片化划定方式强调的是工业用地的弹性，如区片内不仅包含工业用地往往还包括市政道路、公共服务等。珠海以规划和权属结合的划分方式，将划定范围精准定位到工业用地权属地块，体现了管控的严格性。
不仅如此，法规还对工业用地用途进行了严格的管制，如一级控制线内的工业用地，除法规明确规定的情形外，不得改变土地用途或者调出一级控制线区域范围。
记者获悉，工业控制红线内的用地如需调出，调整为经营性功能，必须由政府进行收储，方可调出后重新出让，不再允许原业主自行改变功能。同时，珠海鼓励划入红线的工业用地通过“工改工”方式拓展产业空间。
打出政策组合拳让资源发挥最大效用
“珠海经济发展动力在产业，潜力在产业，突破口也在产业。要推动产业破局起势，最核心、最关键的就是要聚焦工业特别是在先进制造业上求突破。”在珠海市产业发展大会上，珠海市委书记吕玉印一番话掷地有声。
记者梳理公开报道发现，珠海明确提出将在“十四五”期间，鼓励各区准备连片产业用地，到“十四五”末期整备3.5万亩，并且力争5年内统筹新增和盘活工业用地约50平方公里。
法规对这些重要工作部署也有涉及。“法规对工业用地的方向性和原则性事项作出规定，接下来还将有系列具有实操价值的配套政策出台，助力法规发挥更大效用。”李清说。
据了解，《珠海经济特区工业用地控制线管理规定实施办法》正在征求意见，将进一步细化市、区各部门联动参与管理工业用地控制线的权责内容；为加大低效用地盘活和土地收储力度，《珠海市低效用地盘活整治考核方案》及工作指引正在起草，目的是加快盘活全市低效用地。
珠海市第九次党代会提出“产业第一、交通提升、城市跨越、民生为要”的战略目标，把产业摆在全市工作总抓手的首位，把产业发展作为推动珠海未来快速发展的关键。保障项目快速落地、产业加快发展，土地资源保障极为重要。
王咏霞认为，珠海此次以立法将工业用地作为战略资源加以保护，更有利于控制工业用地流失、稳定工业用地总规模，并以优化布局、加强工业低效用地整治来提高土地节约集约利用效率，有利于推动珠海工业经济及经济特区建设高质量发展。
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