珠海农村土地确权到户小产权房能转正吗？
两个多月前，珠海市斗门石龙村，10余名村民率先领到了一张农村土地承包证书，红色的本子上注明了农户承包的土地大小、形状、承包期限。
珠海市斗门区莲洲镇石龙村农村土地承包经营确权进展顺利，该村农民以种植花木为产业，田间小路种满花木。
两个多月前，珠海市斗门石龙村，10余名村民率先领到了一张农村土地承包证书，红色的本子上注明了农户承包的土地大小、形状、承包期限。这标志着农村土地承包权确权登珠海拉开序幕。
该消息或许很多城里人并未留意，但它却是我国自30多年前实施农村家庭联产承包责任制以来又一轮影响深远的改革。央视评价，确权登记将农村土地承包权变成了农民的“存折”和“活资产”，可以通过出租、入股、抵押贷款等方式“变现”。而随着农村土地流转入市，沉睡的农村闲置土地也有可能改变并影响我们的生活。
这一被众多专家誉为农村重要土地制度改革的举措究竟能为农民带来哪些福利？确权进展如何？又遇到了哪些问题？随着农村集体土地流转不断放宽，这是否意味着小产权房未来将转正？南都记者就这些热点问题展开了调查。
“开展时设想了很多困难，但进展得非常顺利。”谈到已经完成的土地确权改革，珠海市斗门区石龙村村干部余仕根打趣称，试点推进的速度比领证要快，如珠海市斗门区石龙村石龙经济联社800多人都已经完成了确权，但只有十几户领到红本本，相关部门还在加紧制作。
土地确权之初，一些村民并不感冒，觉得多此一举，“土地已经是我承包的了，早就分了，怎么还要确权？”还有村民忧心忡忡，向村干部们反映有些村民如今承包了上百亩地，有的只有几亩地，若按现状确权，土地多的村民肯定占了便宜，地少的就太吃亏了，不公平。也有村民说，自己家里人少，以后若有小孩出生，无地可分怎么办？外来媳妇该不该分配？刚分地的老人死了，土地如何处理等等？
余仕根说，面对这些不同的声音，当时村干部挨家串户逐个去解释政策，同时搜集村民的不同意见，从中尽量寻找大家的共同点，后来的确权方案就考虑了所有村民的意见，决定按人头平均分配，每人0 .85亩地，只要有该村户口或是已经嫁到村里，结婚未满5年还不能落户的新娘也参与分配，对于确权后出生的村民，在这一轮承包期限到期前，先不确地但可以享受相应面积的土地分红；老人死后，在承包期限内相应土地由老人家属继承。
事实上，石龙村早在2010年就开始了土地确权尝试，并按人头给800多个村民分配了4分免租口粮田和4分半低价水稻田，一户四口之家能分到3亩多地。
“原来土地是村里自己分配，相当于土地确权的雏形，现在确权是对村内土地分配方式在法律上确认。”村干部们说，5年前，村里这样分配时，农村土地确权的事情还不明朗”。
先期的探索，让“土地确权”这一在很多地方推进阻力重重的改革，在石龙村进展却异常顺利：从今年3月底正式启动，经过方案确定、资料收集、现场测绘确认每一块承包地的界限、面积等程序，至9月底结束，前后历时半年。
9月初，十余名村民率先领到了家庭土地承包证书，目前该村1800多亩集体土地确权到户的有645亩多，另外1184.26亩则确地到社，尚未分配给村民。“这1000多亩地作为村集体公共用地，其收入主要用来给村民发放福利、分红等。”余仕根说，如果一下子把集体土地都分光了，村集体经济就难以发展，而以后新出生的村民可能面临无地可分的局面，保留1000亩作为村民公共用地是村民们都认同的。
在金湾区，目前土地确权试点还在推进当中。当地海洋和农渔局相关负责人透露，目前已经完成了宣传、培训等前期工作，尚未实质开展确权，“我们预计到明年六月完成确权，将整体推进。”
率先完成试点的珠海市斗门区石龙村能否成为珠海的样本？对此，珠海有农业系统基层官员表达了不同意见，称珠海市石龙村作为水源保护区，过去三十多年不像其它靠近城区的村落那样被多次征地，土地权属相对清晰，也没有太多的利益纠葛和矛盾，工作相对好开展，对于那些被征地的村子，石龙村的模式或难以复制。
该名官员称，珠海不少村民都被征过地，有的承包地被村里拿来建设村道等公共设施，已经无地可确，有些村往往只有少部分村民尚留有一些承包地，如果现在确权，将这些承包地确权给相应的村民，占多数的其他村民又不同意，因为这些承包地都涉及到经济利益，一旦再次被征用开发，相应的补偿款如何分配是个问题，“过去征地，除了青苗等附着物是分配给种植户个人，大部分征地款通常是统一给村集体，再由村里分配，但确权后，这部分土地已经确权到户，相应的征地款究竟还要不要分给村集体，还是全部分给确权的村民，至今还有争议。”
毗邻珠海市斗门新青工业园的新堂村属于被征地后的“富村”，则走上了一条与水源保护区石龙村不同的确地路径。
负责确权的第三方机构四川旭普信息产业发展有限公司广州分公司项目负责人方桔群早些时候在接受媒体采访时说，该村土地确权，只是确定村民在村中集体土地所占的份额，“完成确权后，每一位社员都将分配得到一定份额的集体土地份额，但不会指明具体的哪一块土地所属，每位社员以股权的形式占有土地份额。”
据了解，自新青工业园进驻以来，新堂村早在15年以前就“洗脚上田”，全村目前已没有一户村民下田种地，收租、打工成为主要收入来源。
珠海市新堂村村委会有关负责人介绍，该村早在2000年，就已被征用1000多亩地，目前村集体承包农田地面积有300多亩，而确权的农田面积仅有270亩，之所以确股权，主要是考虑到土地不多，如果平分，每位村民仅有200平米左右，一方面村民早就不种田了，都在干第三产业，即使给他们地，也不知道怎么管理；另一方面这么少的地，村民自己也不知道怎么倒腾，必将产生土地收益低的情况。”新堂村村委会副书记告诉南都记者，现在这些农田地统一承包给村民用于培育树苗花圃，同样一块地，以前村民用来自己种水稻、甘蔗才产生几百块的利润，而统一用来培育树苗花圃却可产生上千块的利润，而土地确权后，村民可以继承，可以传给下一代，也可以选择将土地股权卖给村集体。
珠海市斗门农业局相关人士总结，新堂村是以土地发包收益为主的股份社，所采取的模式是确权确股再确地。
40多岁的村民余永乐说，他家10口人，按目前的股份每年分红近2万元，再加上村里每月会发给人头生活费，以及自己房屋出租所产生的利润，啥事不干一年的收入能有7万元左右。有村民说，原来大家担心政策有变，到了下一代股权可能要收回村集体，现在确权后相当于给孩子上了份保险，无论户口还在不在村子里，确权的土地有保障。
●土地确权后，农民可以把承包地转让经营，获得租金，同时不用担忧失去对土地的承包关系
●土地确权后，为土地流转提供了法律基础，既发挥土地应有价值，同时也能为农民带来收益。
●有了确权证书，村民既可以选择自己耕作，也可以用于流转，比如用证件从银行抵押贷款。
土地确权，会不会改变农村土地“集体所有”的性质，意味着土地永远属于被确权的农户，这是变相“私有化”？土地确权试点以来，类似的质疑声不绝于耳。
余仕根说，确权确的只是承包权，所有权还是属于村集体，确权证书上也有时间，过了时间，土地又回到村集体，然后再根据情况分配，并不是说确权后，这块土地就永久归属于村民了。
余仕根说，原来该村的土地承包时限比较短，通常是三至五年，而该村村民如今大多从事苗木种植，有些苗木成长周期较长，过去就有村民因为担心苗木还没长大承包地就变了，心存顾虑不敢投资，确权后，承包期限延长到十几年，在这个承包期内，村民可以大胆放心地种地，对村民是一个保障。
始于上世纪80年代的农村土地改革———家庭联产承包责任制，打破了公社集体劳动和大锅饭制度，让农民获得了土地承包经营权，但是土地权益的证明并不明确，很多只是依靠口头协议和互相告知，随着时代变迁，由此产生的土地权属模糊成为农村矛盾多发的一个重要“导火索”。在石龙村确认土地权属之前，珠海不少农村因为土地边界不清晰，矛盾重重，连正常的生产生活都受到影响。
土地确权有助于理顺纠纷。“证书上写得明明白白，哪一个村民多少地，面积、大小、位置清清楚楚。”余仕根说，以前没有发证，有些村民如果自己不想种地，在外面打工久了，还会担心承包权没了，时间一久说不清楚，但现在有了证件，只要是在规定的时间里这块地的承包权都是你的，要出去做生意、打工都很安心。
土地确权将为农村集体土地流转入市铺平道路。过去三十年，突进的城市化，不断推高土地价格，很多城市寸土寸金，但长期以来，由于农村集体用地权属不明晰，不能像城镇国有土地一样自由流转，农村土地的价值难以实现。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，土地确权后，农民可以放心地把自己的承包地转让经营，获得租金，同时又不用担忧失去对土地的承包关系，为土地在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。
不少专家认为，三十多年前，以户为单位的家庭联产承包责任制，客观上造成了中国农业碎片化、分散化的现状，难以适应现代农业的规模化需求，政府确权，为土地流转提供了法律基础，让土地可以充分流转起来，从碎片化的状态变成连片经营或转为工业、办公用途，发挥土地的应有价值，同时也能为农民带来收益。
石龙村的村干部们说，有了确权证书，村民既可以选择自己耕作，也可以用于流转，比如用证件从银行抵押贷款，也可以撒手不干，将土地出租。但从土地确权到真正流转起来，村民们显然还需要时间适应。余仕根说，该村很多村民这两年靠种植苗木发了财，很多人不缺资金，目前据村委会了解，还没有发现村民在确权后直接用确权证书来向银行抵押贷款的案例。
对于石龙村村民，要不要流转，随着权属的明晰，只是个人愿不愿意、需不需要的问题，但对于那些仍未完成确权的村，仍需等待。
珠海农业创业明星、金湾区三板村村民“鸟叔”梁华坤就曾因没能确权吃过亏。2010年，梁华坤不顾家人反对，放弃如日中天的运输生意，回老家承包一千多亩地发展生态养殖，当时在租地和贷款时因为拿不出证明，一度陷入困境。
“这个问题当时纠结了我很久。”梁华坤告诉南都记者，因为承包面积大，又几次遭遇台风，前两年他的资金一度非常紧张，与他创业的一些朋友熬不下去纷纷离职，当时他听到国家有政策，凭借土地承包经营权可以借贷，随后多次找到银行，但都被拒绝了，“银行说要村委会开证明，证明这些土地是你承包的才可以贷款，村委会说不能开，万一开了证明，你又还不了贷款，那村里承包给你的土地被银行收走了怎么办？村里没法跟村民交代”，梁华坤说，如果当时已经确了权，村民直接拿证就能从银行贷款，而且抵押的是使用权，都是有期限，土地性质还是属于村集体。
梁华坤说，除了没有产权证不能借贷，承包鱼塘的手续也比较繁琐，1000多亩养殖基地中，有一部分是他从其他小的承包户手中转过来的，但因为这些小承包户过去只有承包合同，没有确权证书，自己跟对方签订合同后不放心，怕投资下去，今后万一发生纠纷，自己蒙受损失，所以每跟一户承包户签好合同后，自己还是要找到村委会，由村委会再次书面盖章确认承包没有问题他才敢租下来，手续非常繁琐，自己也很累，但不这样又担心自己的投资权益得不到保护，“有了确权证书，就不用这样担心了。”
土地确权将给土地供应市场特别是房地产业带来更多可能。今年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确了完善土地征收制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度，完善农村宅基地制度三大政策。
此前，农村集体土地流转变成非农用地，只有一个途径———征地国有化，但由此引发的征地纠纷也成为不稳定因素的火药线。《南方周末》援引据国家信访局的统计称，现在征地引发的纠纷每年约400万件，一半以上群体性事件由征地拆迁引发。
新堂村前任村支书林智仔早些时候在接受南都记者采访时表示，与同一时期相同地段的国有土地相比，对农地的征收补偿低的问题显著，比如农村土地被征收的价格过去往往在200元/平方米左右，而一旦转为国有建设用地，价格可以飙升到2000元/平方米，中间升值的1800元与被征地的农村没有一毛钱关系。
长期以来，由于农村集体土地不被允许自由地进入市场，“地下流传”层出不穷。珠海一些急于发展的农村不惜打擦边球，通过村集体出地，企业出钱的模式来发展，催生了没有房产证的村办厂房以及各类小产权房。
据了解，在珠海南屏，三灶等毗邻城区的农村，小产权房房价通常只有相同地段的正规商品房价格一半甚至三分之一。三灶有村官表示，过去由于政策不允许，村里面私自流转土地，搞开发时都偷偷摸摸，为了留住投资者，定价能力也很弱，没办法像同地段的国有土地那样竞标，价高者得，价格合适就卖了。
一位长期从事农村宅基地买卖的吴姓中介透露，以前很多农村和村民搞的小产权房因为不被政策承认，只能偷偷建、偷偷卖，很多没有履行报建手续，除了基本的工程成本，用不着其他投入，比起城市的商品房，小产权房的质量和环境确实有差距，所以价格都定得很低，“有的小产权房价格甚至只有同地段商品房价格的十分之一。”
由于不被承认，小产权房的建设也面临巨大风险。三灶镇横石基村2008年曾经与企业合作建房，拿出200亩土地，由企业投资开发，村民每人可按100平米分商品房，余下的建筑和物业则由开发商销售，但在打桩后不久，工程就因违背国家现行政策被叫停。相关人士说，按照政策，任何单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发，“除非政策本身有突破，否则该村的合作建房项目是不允许开建的。”
随着国家农村土地确权和流转改革的不断推进，有关国家未来或逐渐放开农村集体用地进入房地产市场，小产权房有望转正的声音随之出现。但参与制定上述《意见》研讨会的中国人民大学公共管理学院副院长、土地管理系教授严金明在《人民日报》的一篇采访中说，农村集体经营性用地的入市可能对现有的土地供应，或者对房地产市场有影响。但是土地供应增加的总量都是在规划和用途管制的控制下，因此短期内不会有大幅提升。
严金明同时表示，允许集体土地入市，与小产权房转正没有什么关系，国家对小产权房界定是很明确的，它是违反现有的法律制度的，而且并没有产权。因为房地产开发商逃避了交给国家的土地出让金，直接给农民补偿，补偿之后开发房产，通常房价较低，“目前的思路是控制增量，处理存量。控制增量，目标是零增长。对于存量，要慢慢进行处理，可以用‘止血疗伤’这个词来形容。”
开展土地确权工作最大难题是什么？对此，珠海市斗门区农业局相关负责人说，还是人和地的问题。一方面，土地权属调查、界线核定是农村集体土地确权登记发证的核心环节，由于历史遗留原因，村小组一级的土地界线难以核定，相当一部分存在权属争议，协调处理这些争议将成为村民土地确权的最大阻碍。而另外一方面，有些村民是否属于本村户籍以及对前期工作不理解也存在争议。
解决这些难题关键在于依法依规鉴定事实，针对村民的疑虑，有针对性地做好宣传解释工作，发挥村干部作用，做好村民的调促工作。
而土地确权后，斗门有无土地流转的案例？对此，斗门区农业局相关负责人介绍称，即使没有开展土地确权，珠海市斗门已经有很多村实现了土地流转。以新堂村为例，农民不再种田，而是将农地集体交给村集体，再由村集体3-5年发包一次租出去，这就是土地流转。只是说土地确权后，农民手中有了土地“身份证”，土地流转更加清晰、规范。
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