区域整合背后的珠海新棋局
横琴新区与万山海洋开发试验区、珠海保税区实行一体化运作，将更好地服务澳门产业多元化发展。图为万山海洋开发试验区。南方日报记者 关铭荣 摄
开年后，珠海市委书记郭永航、市长姚奕生的首站调研来到了横琴新区，专门提到横琴新区、万山区、保税区要充分发挥一体化运作优势，加快横琴粤澳深度合作区建设。
几天后，郭永航前往斗门区调研，要求斗门区、富山工业园要奋力打造珠海“二次创业”加快发展新引擎。
珠海主官的开年行程中，一个共同的主题是——区域优化。
如何实现优化？去年底，《珠海市优化区域管理体制工作方案》出台，明确提出要对珠海各区域进行管理体制的优化。这其中，蕞受关注的是横琴新区与万山区、保税区，金湾区与珠海经济技术开发区（高栏港区）的一体化运作。
今年1月底，金湾、高栏一体化运作正式揭牌。而横琴一体化虽尚未正式官宣，但各项机构设置、人员配置均已基本到位，序幕悄然拉开。
区域整合的排兵布阵背后，珠海正打开一盘全新的棋局。
一体化运作模式，是此次区域优化的一大创新。
在粤港澳大湾区内广东9市之中，珠海的土地面积蕞小、经济体量也不大，但区域划分为三大行政区、五大功能区，零散繁多。珠海市委机构编制委员会相关负责人介绍：“此次区域优化考虑的一大因素，就是聚焦‘碎片化’的现状，破解区域缺乏统一规划、资源分散、统筹协调不畅等问题。”
按照方案，横琴新区统筹万山海洋开发试验区和珠海保税区、洪湾片区一体化区域以及珠海大道以南鹤洲区域相关事务；金湾区和珠海经济技术开发区建立统一运行机制；斗门区统筹富山工业园相关事务；珠海高新技术产业开发区统筹全市高新产业园区规划发展。
在规定限额内，整合横琴、万山、保税区现有机构，统一设置工作机构，万山区、保税区保留对外履行职责的法律主体资格；金湾区和高栏港区则按照“一个机构，两块牌子”设置若干机构，同时各有侧重分别单独设置若干机构。
“珠海这次区域调整，尤其是几个一体化，意义非常重大。”中国经济体制改革研究会副会长、广东省体制改革研究会会长周林生认为，这将为珠海和澳门在大湾区的崛起，奠定物理空间和体制机制方面的基础。
在周林生看来，区域划分过多将带来两个方面的问题，一是行政管理机构多，造成行政效率受影响；二是区域碎片化，难以进行大面积、大区域化的开发。周林生举例说，此前佛山也存在此类问题，譬如南海狮山镇，是通过将周围三个镇合并成一个，引入奥迪汽车，而后发展壮大；顺德也是通过“一城三片区”的“一盘棋”发展战略，将十几个镇整合为三大片区，实现镇街的资源整合和联动发展。
“珠海也一样，区域整合优化，不仅是提升行政效率，也是要解束此前‘碎片化’的问题，推进大建设、大项目、大开发。”周林生说。
“在机构设置时，我们特别注意突出各区域的特色。”上述市委机构编制委员会负责人介绍，比如，横琴新区突出自贸片区、对澳合作、国际休闲旅游岛建设等职责，珠海高新技术产业开发区突出园区一体化发展职责，珠海经济技术开发区突出综合保税事务、港口事务等职责，富山工业园突出经济发展职责，设置相应特色机构。
横琴一体化区域优化，为的是更好地服务澳门产业适度多元发展。“横琴新区面积太小了。”周林生举例说，像重庆的两江新区，有2000多平方公里；同为广东自贸片区的南沙新区，也有803平方公里。而横琴岛只有106平方公里，可开发建设的土地面积大约30平方公里。如今，澳门—珠海一极面临新的发展机会，单靠横琴岛的体量远远不够，将横琴与周边区域进行一体化运作，恰逢其时。
“横琴新区、万山区、保税区三区优势明显、特色鲜明。”郭永航在开年调研中表示，一体化运作后，横琴与周边区域统筹范围总面积大大增加，必将为澳门经济适度多元发展开辟广阔空间、注入新动力。
“金湾、高栏一体化运作，主要是考虑港口发展的问题。”周林生分析，珠海的港口主要是高栏港，受广深等大港影响，加之其腹地较小，发展相对缓慢。相比之下，南沙港由于有以南沙新区乃至珠西制造业为发展腹地，又与周边城市合资建港、与泛珠城市共建联合无水港等，现已成为南中国头部大单体港。
“如今，高栏港有了金湾作为起跳板，将整个珠海乃至珠西制造名城作为其发展腹地，加上综合保税区的政策加持，对于未来港口将创造更好的发展条件。”周林生补充道，金湾一体化区域也有利于珠海发展临港产业，包括特别能够发挥港口优势的机械制造、重型设备生产等，实现高栏港和金湾区的互利共赢。
“一区多园”模式也是一大创新运行机制。方案明确，由珠海高新技术产业开发区管委会负责统筹全市高新产业园区的政策制定、发展规划、产业布局。此外，创新实行“园区+企业”模式。整合市航空产业园、斗门区莲洲通用航空产业区域，实行“园区+企业”运作。
在此次的区域优化中，一组法定机构名称别具特色，包括横琴新区旅游发展署、建筑工务署等。
从名称上看，此类机构与港澳机构设置相近，注重与港澳对口事务的衔接；从机构性质来讲，此类法定机构，又比传统的行政部门更具灵活性。
“机构调整考虑的一大因素，就是围绕粤澳合作战略和横琴定位，探索机构管理的新模式，”上述市委机构编制委员会负责人告诉记者，此次在横琴新区创新设立法定机构，就是为了建立灵活高效的人事管理、绩效考核、薪酬体系等运行机制，注重与澳门的对接。
周林生颇为看好这类法定机构的设置。“这能体现两大方面的优势。”周林生分析，一方面，作为法定机构，它并没有增加政府机构数量和人员职数，有利于未来的行政管理体制改革；另一方面，在实现高铁等基础设施的硬对接之后，目前大湾区特别需要打破阻隔双方融合发展的软对接。机构名称与港澳接近，实际上是与港澳的软对接之一，是体制上的协同发展。下一步，要加快研究推进双方在制度上的软对接。
在周林生看来，珠海的区域经济，不能仅仅研究自身条件和资源，更要携手澳门一起发展。这其中，他蕞看重金融产业的发展。
“金融是产业发展的血脉，没有金融实体经济就很难活起来。”周林生说，过去金融方面的资源集中在珠江东岸香港、深圳两座中心城市，而如今在珠江西岸，广州期货交易所、粤港澳大湾区银行、国际金融岛即将崛起，南沙金融GDP和税收贡献迅速增长；而澳门则正在谋划创立证券交易所，打造人民币海外交易中心、内地城市发债中心。对于珠江西岸的稳步崛起，珠海联手澳门将能够发挥出巨大的作用和影响。
他认为，澳门旅游、娱乐、休闲的支柱产业非常发达，但其本身产业密度已经很高，亟须向周边的横琴地区延伸，在琴澳一体化发展中提升支柱产业发展的能级。这为珠海带来了很多的发展机遇。
目前，澳门高等教育已经开始进入珠海，未来，澳门的旅游、娱乐、休闲、会展、金融也必然会逐步进入横琴发展。在他看来，横琴及周边区域一体化发展后，还应承接澳门的自由贸易港资源，真正发挥出澳珠极点的巨大能量。
今年1月底，金湾区、珠海经济技术开发区（高栏港经济区）举办了一体化运作揭牌仪式，从制定工作方案、时间表到正式揭牌，两区仅用时40天实现了人员到位、统一办公、一体化运作基本完成的目标，正式宣告这片占据珠海市1/3土地面积的区域，迈入发展新阶段。
4天后，这一动向又被写入了2021年珠海市人民政府工作报告：推动金湾区、珠海经济技术开发区发挥机场、海港联动优势，加快发展先进制造业和现代生产性服务业，打造产业集群发展高地。
金湾区、珠海经济技术开发区一体化运作，是欣欣向荣的产业新城与广阔发展空间的碰撞。随着一体化运作机制逐步完善，两区将在更高层面上谋划构筑产业发展、城乡建设、公共服务等领域的新优势，从过去的“各自开花”走向“强强联合”，发挥出“1+1大于2”的叠加效应。
今年珠海市第九届人民代表大会第九次会议期间，金湾区委书记、珠海经济技术开发区党委书记阳化冰接受南方日报记者专访时表示，目前，金湾区、珠海经济技术开发区已正式进入一体化运作新阶段，未来将立足于两区的各自优势实现更好的相互依托、优势互补，努力实现跨越式发展。
据了解，一体化运作后，金湾区、珠海经济技术开发区实行“一个机构、两块牌子”的机构共12个，开发区单独设置的机构共3个，金湾区单独设置的机构共17个。
事实上，尽管两区在“工业立区”的基因上多有契合，一体化运作也并非简单的“合并”，这盘大棋背后还蕴含着长远发展的诸多考量——两区不仅有各自的比较优势，还将构筑产业发展、城乡建设、公共服务等领域的新优势，同时规划融合、产业融合、基础设施融合、社会事业融合也将迸发出新动能。
“金湾区经过长期建设开发，目前能够用于产业发展的土地空间所剩有限，而珠海经济技术开发区则有着广阔发展地域，可以形成空间上的优势互补；对于当前的珠海经济技术开发区来说，其城市化配套不够的短板也比较明显。金湾区的城市化发展近年来突飞猛进，恰恰为高栏的产业发展提供了有效补充。”阳化冰表示，两区一体化运作正式开启，将实现两区各自优势的汇聚、叠加，有利于在相互依托的基础上实现整体的更好发展。
在产业与配套的互补之外，两区在未来产业发展方向上也是“一拍即合”。
当前，珠海提出加快培育以集成电路、生物医药、新材料、新能源、高端打印设备为重点的五大千亿级产业集群。而金湾区、珠海经济技术开发区辖区内涉及的就有生物医药、高端打印设备、新材料和新能源四大产业集群。作为产业腹地，一个崭新的珠海市产业中心呼之欲出。
同时，在促进原有优势产业深度融合的基础上，两区还将充分发挥国家级经济技术开发区、综合保税区联动效应，打造航空航天、海洋工程装备制造等先进制造业产业基地，推动清洁能源、智能制造、电子信息、家用电器等优势产业规模扩张，大力发展生产性和生活性高品质现代服务业，依托中国航展、亚洲通用航空展、绿色新材料产业发展大会等推动会展服务业形成特色，全面提升产业发展能级量级，在新一轮发展中争当珠海市经济发展的主阵地。
高栏国际货柜码头，载着各种货柜、清洁能源的重型卡车川流不息，伴随着一声汽笛长鸣，满载货物的列车、货船驶向远方；珠海金湾机场，作为珠江三角洲地区5大机场之一，天南海北的人们在这里汇集，早在2018年，旅客吞吐量就突破1000万人次，跨入国内千万级机场行列……
金湾区、珠海经济技术开发区一体化运作后，拥有机场和海港“双港”门户，得天独厚、无可比拟的区位优势尽显。
坐拥“金山”，两区正加快打造“一心、两港、四铁、四横六纵”交通格局，推动珠海机场国际口岸开放，配合做好机场改扩建、第二跑道、综合交通枢纽建设；围绕建设第四代港口的总目标，加快15万吨级粮食码头、集装箱码头三期和港口信息化建设；积极配合香海大桥西延线、鹤港高速二期项目建设，谋划金港大桥、黄茅海通道前期工作，强化“双港驱动”交通衔接。
此外，随着港珠澳大桥、洪鹤大桥的顺利开通，以及广珠澳高铁、珠江肇高铁、广佛江珠城轨、黄茅海跨海通道、珠海隧道、香海大桥、金海大桥等重大交通项目的加快推进，该地区彻底从过去的交通末梢转变成延伸港澳、辐射粤西、通达全国的立体综合交通枢纽，交通红利集中***发、持续释放。
搭建交通骨架的同时，产业新城建设也提上日程。
金湾区、珠海经济技术开发区一体化运作后，两区将加快构建“两带一心、双港四片”的城市空间布局，全面拉开城市发展框架，加快推进西部生态新区金湾片区建设，提升航空新城人文及商业氛围；以绣花功夫提升平沙新城品质，着力打造现代化滨海新城。
同时，按照现代化、国际化、未来型、生态型、智慧型“两化三型”要求，面向未来、适度超前，优化交通联动、基础设施和公共服务配套，实施更加积极进取的人口发展战略。加快营造人才友好型、青年友好型、环境友好型的发展环境，争取实现常住人口年均增长10%，在2025年达到75万人的目标，努力成为承接珠海新增流入人口的主阵地。
下一步，金湾区将切实担当起珠海市产业中心、交通中心、城市新中心的时代新使命，奋力打造粤港澳大湾区战略性新兴产业重要增长极、珠江口西岸海陆空核心交通枢纽和经济特区活力品质幸福新城。到2035年，基本实现社会主义现代化，全面建成现代化、国际化、未来型、生态型、智慧型城区，经济实力、科技实力、综合竞争力大幅跃升，高质量发展成为全市典范，在物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明五个方面打造全球样板。
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